La región: entre el discurso de campaña y las posturas del Gobierno

Los primeros esbozos de lo que podría ser una nueva Ley orgánica de ordenamiento territorial empiezan a generar malestar en distintos espacios de nuestro país; podría decirse que en defensa de la apuesta de la región de la Costa de aventurarse a un ejercicio de respaldo político y social a sus anhelos de autonomía y un posterior compromiso de campaña ya tiene matiz de engaño; el “conejo” que se avizora para ellos ha encontrado resquicios en la nueva propuesta de Ley. Eso explica el sinsabor de los mencionados habitantes caribeños y de muchos otros frente a la expectativa generada.

En sus enunciados, el proyecto de Ley presentado por el Gobierno expone argumentos de carácter técnico, administrativo y político: “El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y gestión y un proceso de construcción colectiva de país, tendiente a lograr una adecuada organización política y administrativa, que facilite el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido éste como el crecimiento económico y ambiental sostenible.” Hasta ahí se evidencian en parte, los anhelos regionalistas, con la excepción de que se asuma el desarrollo como crecimiento económico, debate ya superado en muchas esferas.

Se enuncia además, por medio de esta norma, que se promoverá el aumento de la capacidad de gestión y administración de sus intereses; aunque esa pretensión es mayúscula, hay dudas sobre el nivel de profundidad de sus apuestas descentralistas y de autonomía territorial.

En el artículo 3o del proyecto de Ley se hace mención a los principios rectores como: Soberanía y unidad nacional, autonomía, descentralización, integración, sostenibilidad, participación, solidaridad y equidad territorial, diversidad, gradualidad y flexibilidad, prospectiva, paz y convivencia, asociación, responsabilidad y transparencia, equidad social, equilibrio territorial y economía, y buen gobierno; además de los constitucionales, se destaca para efectos de este artículo el principio número 5, el de regionalización. Éste si levanta la polémica más aguda, ya que los enunciados y conceptos que aborda la ley inspiran un ámbito superior y una expectativa más cercana a una propuesta de construcción de región desde lo administrativo, político, cultural, social y económico, y aquí sólo se trata de promover el establecimiento de regiones administrativas y de planificación.

… el proyecto de Ley presentado por el Gobierno expone argumentos de carácter técnico, administrativo y político: “El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y gestión y un proceso de construcción colectiva de país, tendiente a lograr una adecuada organización política y administrativa, que facilite el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido éste como el crecimiento económico y ambiental sostenible.”

Existe una diferencia significativa entre constituir territorios organizados y autónomos en su integridad política, administrativa y fiscal, y establecer un organismo de carácter tecnócrata (como las Regiones Administrativas y de Planificación) que el país ya tuvo y que las regiones utilizaron para los estudios técnicos: ejercicios de prospectiva, formulación de proyectos de desarrollo, servir de asesores de los dirigentes regionales y como articulador con los procesos de planeación nacional. Esta figura la constituyeron los organismos regionales de planificación, Corpes, creados con la Ley 76 de 1985 y disueltos en el año 2000). Esta figura planificadora es necesaria, pero no suficiente para lograr construir una verdadera propuesta de regiones y de regionalización del país.











Los temores a la descentralización se encuentran en el centralismo enfermizo que mueve a algunos dirigentes de este país; se considera que en las regiones no existe la capacidad, el talento, el rigor, el talante y las demás condiciones que exigiría este proceso desconcentrador y descentralizador, asunto que muestra desconocimiento de la realidad territorial, así como posiblemente la pérdida del poder concentrado en la capital desplace sus propios intereses presidencialistas.

La pregunta que surge entonces es: ¿Cuál es el tipo de entramado de poder e intereses que se esconde tras la propuesta de Ley de ordenamiento territorial, y cuál es su ligazón con el proyecto de Ley de regalías?

El proyecto de regalías y la regionalización

Detrás de esa apuesta de regionalización se vislumbra un esquema básico de asociación de entidades públicas, llámense Distritos, Gobernaciones (no desaparece esa entelequia) y Municipios para la administración y ejecución de proyectos y programas. Este tipo de estructuras se reducen al rol ampliado de entes públicos para atender asuntos de mera racionalidad financiera y económica, pero no está en la línea de construir autonomía regional; es más, el mismo proyecto de Ley promueve la figura del contrato-plan a través del cual el Gobierno delega una tarea a las nuevas asociaciones que se constituyan.

El argumento del Gobierno para distribuir las regalías consiste en que de 1090 municipios que tiene el país, sólo se benefician 170 (15,6%), lo que equivale aproximadamente a cuatro (4) millones de pesos por habitante; algunos exponen que la redistribución se realice promediando los dos (2) millones de pesos por habitante para poder incorporar al resto del país, lo cual también es inequitativo frente a ciudades y regiones con mayores niveles de ingreso y calidad de vida (Bogotá/Cundinamarca, Antioquía, Valle, Atlántico).

La mejor expresión para explicar la articulación entre la propuesta de Ley de ordenamiento y la de Ley de regalías, está en entregar un “caramelo” distractor de la realidad, esto es, un incentivo financiero con la distribución  de regalías. En efecto se constituye el denominado Fondo de Compensación Territorial adscrito al Ministerio de Hacienda Pública, que administrará las regalías y compensaciones dirigidas a financiar proyectos de inversión regional.

El dilema es sobre la expectativa que genera estos fondos y su destinación a proyectos de inversión que, en su mayoría pasan por la construcción de infraestructura pública, desconociendo otros aspectos fundamentales para el desarrollo social y sostenible de los territorios; si se circunscribe a obras de cemento se estará muy lejos de contribuir a resolver  condiciones de calidad de vida de los habitantes de las regiones. En este sentido,  no se presenta este enfoque en coherencia con lo que sería una verdadera gestión del desarrollo en donde deberían primar las iniciativas empresariales innovadoras de base tecnológica, la asociatividad productiva, estrategias para una reforma estructural a los sistemas educativos locales, la articulación de la Universidad +Empresa+Gobierno Regional con el fin de promover procesos de investigación que deriven en nuevas tecnologías e innovación productiva, etc.

La discusión sobre el tema de las regalías apenas empieza y ya se identifican voces de reclamo por el despojo de aquellos entes territoriales que en compensación por la explotación minera las reciben. Recientemente en una presentación del señor Ministro de Tansporte ante la Comisión Quinta del Congreso, algunos parlamentarios le cuestionaron al Gobierno su posición crítica a la gestión de esos territorios por el despilfarro, incompetencia y, sobre todo, por el pobre balance en construcción de infraestructuras físicas y sociales, como lo son en asuntos de pobreza, salud (acueductos y alcantarillados) y educación. Los argumentos se basaron en que a estos territorios se les incrementó la población por desplazamiento, y eso ha ejercido presión sobre los presupuestos públicos que los hace insuficientes para cumplir con las altas demandas. La defensa de los territorios, más por los intereses políticos, olvida que en algunas regiones se han desviado y despilfarrado recursos en obras innecesarias que ponen en tela de juicio las bondades de la descentralización y la autonomía territorial, no por eso se puede perder de vista el interés superior de este proceso: la construcción social de regiones.

En el artículo 3o del proyecto de Ley se hace mención a los principios rectores como: Soberanía y unidad nacional, autonomía, descentralización, integración, sostenibilidad, participación, solidaridad y equidad territorial, diversidad, gradualidad y flexibilidad, prospectiva, paz y convivencia, asociatividad, responsabilidad y transparencia, equidad social y equilibrio territorial y economía y buen gobierno…

La subasta de las regalías

Se menciona que las regalías se duplicarán, pasando de seis (6) billones en el 2010 a 12 billones en el 2020, lo que de por sí tiene en dificultades a los sectores económicos no tradicionales: la agricultura y a la industria del país, ya que en la medida que crecen las inversiones en minería e hidrocarburos, se dinamiza este sector y aumentan los niveles de ingreso de dólares presionando la revaluación del peso frente al dólar y desestimulando  la exportación de productos y servicios. Esa situación o fenómeno económico se ha denominado la “enfermedad holandesa”, y hará más exigente el manejo adecuado del gasto público en los próximos años, en especial la constitución de los fondos para administración de las regalías y la definición de los tipos de inversión que requieren las distintas regiones de acuerdo con sus apuestas de desarrollo.

El argumento del Gobierno para distribuir las regalías consiste en que de 1090 municipios que tiene el país, sólo se benefician 170 (15,6%), lo que equivale aproximadamente a cuatro (4) millones de pesos por habitante; algunos exponen que la redistribución se realice promediando los dos (2) millones de pesos por habitante para poder incorporar al resto del país, lo cual también es inequitativo frente a ciudades y regiones con mayores niveles de ingreso y calidad de vida (Bogotá/Cundinamarca, Antioquía, Valle, Atlántico).

La bolsa o fondo de regalías que se conformará tendrá como criterios de distribución que un 10% se destine a pagos de pensiones en los territorios, un 25% se ahorre, un 10% a ciencia y tecnología; y otro porcentaje, al Fondo Regional de Competitividad, del que forman parte los Fondos de Compensación Territorial y Fondo de Desarrollo Regional (Ministerio de Minas).

La idea noble del Gobierno es atender la deuda social y extrema pobreza de las regiones, para lo cual se tendrán criterios ya utilizados en el pasado (en las transferencias territoriales), como los indicadores de necesidades básicas insatisfechas y número de habitantes, entre otros. Los argumentos que lo complementan tienen que ver con la equidad social, la equidad regional y la equidad generacional. Siguen asaltando las dudas sobre la bondad de redistribución de las regalías y su verdadero papel en la construcción de verdaderas regiones en el país.

Gobernaciones o Regiones

La otra discusión que plantea el ex alcalde de Bogotá, Jaime Castro, es sobre la disyuntiva de que si se construyen las Regiones, pues entonces deben desaparecer las gobernaciones; en eso estamos de acuerdo, no hay espacio ni posibilidades de conservar ambas figuras, lo que hay que superar es la versión municipalista de nuestro actual régimen para ascender a espacios meso-territoriales que sirvan de articuladores entre las localidades y la nación, y no el engendro de politiquería e ineficiencia que tenemos con las gobernaciones.

El municipalismo desbordado, no reconoce la posibilidad de constituir nuevas entidades territoriales autónomas y, con sorna, se considera que los organismos legislativos y de gestión serían un remedo u otro desaguisado; tal parece que se desconocieran los resultados que las leyes y la conciliación española logró en sus propios territorios con las comunidades autónomas.

La diversidad y multiculturalidad de Colombia nos obliga a una transformación institucional de fondo, y no a una figura simple de planificación; porque si esto existiera no fuera posible tener en una región cuatro o cinco aeropuertos internacionales para cumplir prácticamente el  mismo oficio.

La pregunta que surge entonces es: ¿Cuál es el tipo de entramado de poder e intereses que se esconde tras la propuesta de Ley de ordenamiento territorial, y cuál es su ligazón con el proyecto de Ley de regalías?

Retomando el proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial en su artículo 32, se propone la constitución de lo que se denomina Región Territorial. Se estipula que a partir del artículo 307 de la Constitución Política de Colombia, previa aprobación de la Comisión de Ordenamiento Territorial (creada con esta Ley Loot) se establecerán las condiciones para solicitar la conversión de la Región en una entidad territorial. Es decir, se abre la puerta para que se promueva en los territorios la conformación de la figura de las regiones; sin embargo, debe cruzar por una serie de procesos ante el Congreso, y a un referendo de los ciudadanos en los departamentos, tarea nada fácil para los dirigentes e instituciones, pero que se tendrá que asumir con gallardía y compromiso ciudadano, de darse la aprobación de la norma como esta propuesta. Se oyen otras versiones.